Хроника коррупционного скандала в ФФОМС

В России - крупнейший за последнее время коррупционный скандал. Арестована группа федеральных чиновников высокого ранга, отвечавших за снабжение граждан бесплатными лекарствами.

Эта история живо напоминает давнее дело "оборотней в погонах" -- и тем, что громкие разоблачения отличаются нарочитой публичностью, и тем, что российской коррупции они ничем не грозят.

Скандал, начавшийся две недели назад, приобрел невиданный размах. Восемь чиновников из руководства Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) находятся под арестом. Все они подозреваются во взяточничестве и нецелевом использовании бюджетных средств. Известно, что еще минимум двух чиновников уволили с высоких должностей в фонде. Несколько дней развитие событий по делу о социальной программе дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО) льготных категорий граждан оставалось главной новостью. 21 ноября президент провел расширенное заседание координационного совета правоохранительной системы по борьбе с коррупцией. На заседании он говорил о коррумпированности госслужащих и заклинал их жить на зарплату. Глава Минздавсоцразвития Михаил Зурабов по понятным причинам на заседании не присутствовал. Формально против него нет обвинений. Но именно он создал социальную программу, которая, как теперь утверждают в силовых структурах, сделалась источником быстрого обогащения его доверенных лиц.

Программа ДЛО -- один из самых амбициозных проектов Михаила Зурабова -- должна была обеспечить граждан, имеющих льготы, бесплатными лекарствами.

Система снабжения бесплатными лекарствами, конечно, существовала и раньше. Однако ее финансирование обеспечивали региональные бюджеты, которым постоянно не хватало денег. С рецептом на бесплатное лекарство льготники приходили в аптеку и обнаруживали, что ничего не могут по этому рецепту получить.

Летом 2004 года Михаил Зурабов предложил раздавать социальные пакеты из федерального бюджета. С этого началась монетизация льгот, в которой программа ДЛО заняла центральное место.

Специалисты Минздравсоцразвития и Минфина подсчитали, что в среднем регионы выделяли на одного льготника лекарств на сумму 350 руб. Это число умножили на 12 месяцев и на количество льготников, которых в тот момент было 12 с небольшим миллионов. Получившаяся сумма -- 50,8 млрд руб.-- стала бюджетом программы ДЛО на 2005 год. В ноябре 2004 года бюджет утвердили. Реализацию программы поручили ФОМСу.

1 января 2005 года программа должна была заработать, но до этого надо было отобрать производителей и поставщиков лекарств. Времени на проведение конкурсов не осталось, поэтому в ФОМСе попросту распределили семь федеральных округов среди основных игроков фармацевтического рынка. Больших компаний, с развитой инфраструктурой в регионах оказалось всего четыре -- "Протек", "СИА Интернешнл", "Биотэк" и РОСТА.

Тем не менее уложиться в срок не удалось. Дистрибуторы не успели заключить договоры с производителями и наладить связь с продавцами в регионах. К середине января вся страна была охвачена митингами против монетизации льгот. Главная претензия пенсионеров и льготников к правительству состояла именно в том, что их лишили лекарств, которые они худо-бедно, но получали. Митинги закончились, как только поставки были налажены.

Программа стала набирать обороты с огромной скоростью, не в последнюю очередь потому, что в список бесплатных лекарств попало значительное количество дорогих импортных препаратов. "Врачи быстро разобрались, что могут выписывать льготникам дорогостоящие лекарства,-- говорит один из сотрудников дистрибуторской фирмы на условиях анонимности.-- Например, западный препарат кардикет стоимостью 200 рублей, который является аналогом российского лекарства от ишемической болезни сердца нитросорбида ценой 7 рублей, закончился по всей стране уже к маю. Оно и понятно, западный аналог намного действеннее, и любой нормальный врач выписывал из предложенного списка самое лучшее лекарство. Честно говоря, некоторым врачам за это приплачивали аптеки. Дорогие лекарства закончились очень быстро. Глупая ситуация: деньги есть, а лекарств нет". Как бы то ни было, льготники почувствовали, что программа работает -- даже несмотря на перебои с дорогими лекарствами.

К 1 октября 2005 года льготникам предстояло выбрать, будут ли они получать льготу лекарствами или в виде денег. Получать бесплатно лекарства решили 7,5 млн граждан. Остальные -- а это почти половина льготников -- выбрали денежную компенсацию.

Денежные компенсации выделяются не из программы ДЛО, а из федеральной программы по монетизации льгот. Соответственно, когда значительная часть льготников отказалась от бесплатных лекарств в пользу денег, бюджет ДЛО решили пропорционально урезать. На 2006 год Минфин выделил на программу 29, 09 млрд руб. Повышенный спрос на дорогостоящие бесплатные лекарства чиновников в тот момент не насторожил.

Сокращения бюджета поначалу никто не заметил. Все участники программы -- и производители, и поставщики, и не в последнюю очередь сами льготники -- убедились, что ДЛО -- очень удачная схема. У производителей есть постоянный и очень крупный заказчик. У дистрибуторов есть возможность поставлять огромные партии товара, а главное, им разрешили делать наценку на каждую таблетку до 36% от стоимости. Если поначалу ФОМСу приходилось убеждать поставщиков участвовать в программе, то к 2006 году от желающих не было отбоя. Наконец, льготники убедились, что по программе действительно можно бесплатно получать дорогие лекарства.

ФОМС объявил конкурс на участие в программе на 2006 год и ввел новые правила его проведения. Наравне с крупными дистрибуторами в конкурсе получили право участвовать небольшие региональные компании -- достаточно было доказать, что они в состоянии бесперебойно работать внутри своего региона. Таким образом, например, небольшая петербургская компания "Империя-фарма", принадлежащая, по слухам, сыну губернатора Санкт-Петербурга Сергею Матвиенко, выиграла право поставлять лекарства в аптеки города у крупной компании "Протек". "Империя-фарма" получила 3% доли рынка по ДЛО. О том, как компании достался этот выигрыш, участники рынка строили самые смелые предположения.

Местные компании добились доступа к программе практически во всех регионах. Но никто особенно не возражал -- раздел рынка происходил по-тихому.
Неприятности начались летом этого года. Во-первых, дистрибуторы поняли, что бюджета программы ДЛО не хватает на покрытие их долгов. Система расчетов в рамках программы устроена так. На дистрибуторах лежит оплата транспортировки лекарств и выкуп их у производителей, которые дают отсрочку в 180 дней. Государство расплачивается с дистрибуторами после того, как лекарство выдано пациенту через аптеку. И в некоторый момент дистрибуторы обнаружили, что лекарства исправно поставляются в аптеки и выдаются, но никаких денег от государства на их счета не приходит, а долги перед производителями растут.

Во-вторых, появились слухи, что Роспотребнадзор планирует вывести из общего списка 600 дорогостоящих медикаментов (очевидно, чтобы сократить расходы и попытаться не выйти за рамки бюджета). Естественно, дистрибуторам выгодно поставлять в аптеки именно дорогие лекарства: их не надо везти вагонами, они приносят хорошую прибыль и быстро разбираются льготниками.

Дистрибуторы осознали, что их интересы под угрозой и надо действовать. Искать защиты они отправились в Ассоциацию работников правоохранительных органов РФ (АПРО), возглавляемую советником президента Асламбеком Аслахановым. АРПО, членами которой являются действующие и бывшие высокопоставленные сотрудники ФСБ, МВД, КГБ, Генпрокуратуры и ФНС,

является негласным третейским судьей по многим вопросам, а с 2004 года -- и по вопросам здравоохранения (интервью заместителя председателя Совета по здравоохранению Сергея Максимова см. на стр. 20).

В июле общественный совет по здравоохранению и социальной защите при АРПО провел совещание и пришел к выводу, что программа ДЛО находится под угрозой срыва. А в августе Счетная палата пришла проверять ФОМС. О том, что эти события связаны, открыто никто не говорит, однако дальнейшее развитие событий указывает, что это вряд ли случайное совпадение.

Счетная палата выявила нецелевое использование средств ФОМС, в основном в его региональных представительствах. А в начале сентября, как только палата обнародовала результаты проверки, на пост первого заместителя директора Фонда был назначен Дмитрий Рейхарт.

По поводу этой фигуры есть разные мнения. Одни считают его доверенным лицом члена Совета федерации от Пензенской области и крупного отраслевого лоббиста Бориса Шпигеля. Другие называют его человеком Михаила Зурабова. А игроки фармацевтического рынка отзываются о нем как о "кандидате от ФСБ". Сразу после назначения Рейхарт заявил, что долг государства перед поставщиками составляет уже 21 млрд, то есть что бюджетные деньги давно кончились. И предложил сокращать списки бесплатных лекарств за счет дорогостоящих препаратов.

1 октября к программе ДЛО присоединились еще 2,5 млн человек (возможность выбирать между бесплатными лекарствами и денежной компенсацией имеется каждый год). Стало окончательно ясно, что людям программа понравилась и что в 2007 году лекарствами надо обеспечить 9 млн льготников.
На следующий день, 2 октября, приказом Роспотребнадзора из списка вывели 600 наименований. По данным компании DSM Group, занимающейся мониторингом рынка, доля исключенных препаратов составляла 21% от общего объема ДЛО.

Кроме того, господин Рейхарт предложил увеличить долю отечественных производителей лекарств в ДЛО с 9 до 30%, а главное -- изменить процедуру отбора дистрибуторов для участия в ДЛО. Помимо двух конкурсов, на которых будут отбирать поставщиков для европейской и азиатской частей России, ФОМС проведет еще четыре отдельных конкурса за право поставки льготникам наиболее дорогих препаратов: противодиабетических, онкогематологических, против рассеянного склероза и гемофилии. Участники рынка в частных беседах говорят, что "конкурсы по дорогостою" были придуманы специально для "Биотэка", владельцем которого является Борис Шпигель. Таким образом, он фактически получал бы полную монополию на дорогостоящие лекарства, а всем остальным предстояло заниматься недорогими лекарствами из сократившегося списка ДЛО.

Это решение и оказалось, видимо, последней каплей. Поставщики поняли, что уже не могут уладить дело своими силами, а в администрации президента, очевидно, решили, что ФОМС зашел слишком далеко. 13 ноября решение совета АРПО "Об угрозе срыва государственной программы" поступило в администрацию президента, Генпрокуратуру и ФАС.

14 ноября в ФОМС пришла Генпрокуратура, а через три дня стало известно об арестах директора фонда Андрея Таранова и его заместителя Дмитрия Усенко. Следом были арестованы еще шесть человек -- руководители отделов и департаментов. Обыски прошли и в дистрибуторских компаниях, однако обвинений предъявлено не было.

Полной ясности в деле ФОМСа по-прежнему нет. Как Дмитрию Рейхарту, так и главе Минздравсоцразвития Михаилу Зурабову обвинений прокуратура не предъявила. А 17 ноября на заседании правительства решили увеличить бюджет программы ДЛО на 2007 год до 42 млрд руб., чтобы расплатиться с долгами перед поставщиками. (До скандала Минфин категорически отказывался увеличить бюджет ДЛО.) Более того, в тот же день Госдума спешно приняла решение добавить к бюджету ДЛО 2006 года 10 млрд руб.

Впрочем, уже понятно, что этих денег не хватит. По оценкам компании DSM Group, к концу 2006 года дистрибуторы поставят в аптеки льготных лекарств на сумму 65 млрд руб.

Но главное даже не это. Конкурс на участие в программе ДЛО на 2007 год по установленным Андреем Тарановым и Дмитрием Рейхартом правилам без помех начался в торгово-промышленной палате 14 ноября -- в тот самый день, когда Генпрокуратура пришла в ФОМС. Несмотря на аресты руководителей ФОМСа, через три дня он благополучно завершился. Итоги будут объявлены 4 декабря.

Это говорит о том, что правительство любой ценой пытается сохранить программу ДЛО. Предложить гражданам альтернативный способ получения лекарств Кремль не в состоянии, как не в состоянии он закрыть или сократить ДЛО. Если такое случится, на улицы выйдут пенсионеры и льготники, как это было в январе 2005 года. Перед выборами в Госдуму Кремль не может себе такого позволить. Остается одно -- продолжать накачивать деньгами программу ДЛО, смирившись с тем, что воровать все равно будут.

"Поставщики вполне могут закрыть склады"

Чем может обернуться коррупционный скандал с правительственной программой по обеспечению льготников лекарствами, корреспонденту "Власти" Анне Качуровской рассказал вице-президент общественного совета по здравоохранению и социальной защите при Ассоциации работников правоохранительных органов РФ Сергей Максимов.

-- Почему совет обратил внимание на программу ДЛО, вы курируете все проекты Минздравсоцразвития?

-- Нет, не все, у нас нет такой задачи. Совет был создан в 2004 году как самостоятельная структура. Он никак не был аффилирован с Минздравсоцразвития. Мы собрали экспертную группу, чтобы решить проблему фальсифицированных лекарств, поскольку в ассоциацию поступало очень много обращений от граждан. Тогда и всплыла программа ДЛО. Чтобы ни в коем случае программа не была скомпрометирована поддельными лекарствами, мы предлагали ввести маркировку товара. Но в результате были выявлены куда более значительные нарушения проведения федеральной программы, и проблемы с поддельными лекарствами ушли на задний план. Масштаб коррупции превысил все возможные пределы, и нами был направлен доклад об угрозе срыва программы в контрольное управление администрации президента (их представители, кстати, были на всех наших заседаниях) и в Генеральную прокуратуру.

-- Вы говорите, что масштаб коррупции превысил пределы -- есть какая-то норма, в рамках которой воровство допустимо? И насколько ее превысило руководство ФОМСа?

-- Негласно, конечно, но такая планка есть. По данным Центра проблемного анализа, если ответственные лица распределяют между собой до 20% бюджета, это считается в пределах полномочий, но если эта доля превышается, лица несут уголовную ответственность. В случае с программой лекарственного обеспечения можно сказать, что лимит превышен вдвое: растрата превышает 40% от выделенных средств.

-- По словам исполняющего обязанности директора ФОМСа Дмитрия Рейхарта, долг государства перед поставщиками превышает 20 млрд руб. Значит ли это, что государственную программу уже можно считать провалившейся?

-- Не программу, нет. Обанкротился менеджмент государственного управления программой. Дело в том, что саму программу государство уже не может отменить, у нас нет никаких альтернатив, как еще обеспечить 14 млн льготников. Кстати, на деле льготников меньше: многие предпочли выбрать денежную компенсацию. В этом году лекарства получали 7 млн человек, а в следующем году -- это уже известно -- их хотят получать 9 млн. Люди убедились, что программа работает и по ней действительно можно получать медицинские препараты, которые по стоимости в несколько раз превышают ежемесячную денежную компенсацию.

Это с одной стороны, а с другой, многие, кто выбрал медицинскую помощь на следующий год, могут ее и не получить. Потому что Роспотребнадзор уже после 1 октября (до этого момента льготники имели право определиться, получать деньги или лекарства.-- "Власть") в очередной раз поменял список лекарств.

-- На каком основании это было сделано?

-- А на каком основании в течение последних двух месяцев менялись правила конкурса для участия в программе ДЛО на будущий год? Если говорить по существу, то право корректировать списки было делегировано министерством Роспотребнадзору. Естественно, никто не давал ему полномочий изменять правила конкурса. Что касается списка, за два года работы программы он был практически полностью изменен. На начало программы, то есть на 1 января 2005 года, в нем было 1861 лекарство, к концу года список был расширен до 2347 позиций, а к настоящему моменту он сокращен до 1623. Список менялся многократно, нетрудно догадаться, что заставляло руководителей программы убирать и снова вводить лекарства.

-- Что?

-- Личные договоренности с поставщиками и производителями. Тот, кто не хотел делиться, из списка изымался, кто делился и находил новые возможности для финансового сотрудничества, получал более широкое поле для реализации своих лекарств через программу. Все очень мобильно, и совсем не прозрачно. То, что Минздравсоцразвития мутит воду, мы поняли, когда летом 2005 года в Госдуме появился законопроект, инициированный господами Брынцаловым (собственник фармацевтической компании "Ферейн" Владимир Брынцалов.--"Власть") и Шпигелем (член Совета федерации, основатель компании "Биотэк" Борис Шпигель.--"Власть"). Законом предлагалось запретить врачам выписывать лекарства под торговыми названиями, и обязать писать международные незапатентованные названия. Аргументация -- чтобы поставщики не имели возможности договариваться с врачами о назначении именно их лекарств. Но таким образом аптеки получали право самим решать, что выдавать -- естественно, исходя из своих договоренностей с поставщиками. Закон моментально прошел первое чтение. Мы написали отрицательное заключение на закон в администрацию президента, и в сентябре в Госдуму было направлено уже другое заключение, подписанное президентом, в котором говорилось о нецелесообразности закона. Закон лег на полку. Но, очевидно, лобби этого закона было очень широко, поэтому министр Зурабов, несмотря на президентское вето, выпустил в феврале приказ о запрещении товарных наименований в рецепте.

-- Вы сказали, что несколько раз менялись правила конкурсов на участие в программе ДЛО. Зачем это делалось?

-- Чтобы включить тех, кого забыли в предыдущем году. Условия конкурса составлены с грубейшими нарушениями законодательства, на то уже есть заключение от ФАС. В результате сейчас правительство стоит перед сложнейшим выбором. Можно провести конкурс по имеющимся условиям, подвести итоги и надеяться, что никто из участников не обратится в международный суд и не оспорит правила. Можно провести конкурс по измененным условиям, но тогда в январе не удастся получить лекарства: слишком мало времени осталось. А можно продлить договоры с теми, кто работал в этом году,-- тогда начнут гнать волну участники рынка, ведь то, что скандал выплыл наружу,-- это и их заслуга, точнее тех, кого не устраивает распределение сил в программе ДЛО.

-- Эксперты считают, что к выборам в Госдуму в следующем году из-за перебоев с лекарствами в стране начнутся митинги льготников. "Таблеточные бунты" будут?

-- Это 50 на 50. Если государство вернет свой долг за этот год поставщикам и производителям, то никаких перебоев не будет. Если же договориться не удастся, то стоит ожидать, что поставщики вполне могут закрыть склады.