"Эксперт": О реформе лекарственного обеспечения льготных категорий граждан РФ
На очередном еженедельном совещании по социальным вопросам премьер-министр Михаил Фрадков посетовал, что не все российские чиновники достаточно квалифицированы для работы по реформированию льгот. В связи с чем пригрозил организовать специальные курсы в Российской академии госслужбы при президенте. Имен недоучек Фрадков называть не стал. Но речь на том заседании шла о лекарственном обеспечении льготников.
Именно в этом вопросе чиновники проявляют завидное непостоянство, меняя правила игры прямо на ходу. Так, только за октябрь власти сначала решили заменить обязательный при госзакупках тендер квалификационным отбором дистрибьюторов, а потом снова вернулись к старой системе конкурсов. Между тем с января 2005 года должна вступить в действие государственная программа гарантированного лекарственного обеспечения льготных категорий граждан (в России сейчас насчитывается 12 млн льготников) - на ее финансирование из федерального бюджета выделяется 50,8 млрд. рублей. Эти средства планируется передать в Фонд обязательного медицинского страхования, который перенаправит их в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (ФСНСЗСР). Последняя же заключит договоры на поставку лекарств с фармдистрибьюторами.
Проведения тендера на право участия в госзакупках дистрибьюторы ждали еще летом Тогда же эксперты называли и вероятных победителей этого конкурса - ЦВ «Протек», «СИА Интернейшнл», ЗАО «РОСТА», ЗАО «Аптека-Холдинг», «Шрея Корпорэйшнл» и ООО «Биотэк» Эти компании - крупнейшие российские фармдистрибьюторы и самые сильные лоббисты в своей сфере. То, что оптовикам среднего звена, пусть даже и занимающим сильные позиции в своих регионах, попасть в милость к чиновникам не удалось, никого не удивляло. Участники рынка волновались лишь о том, что объявление конкурса затягивается, а времени на подготовку документации и организацию январских поставок остается все меньше.
Свой круг
В октябре неожиданно выяснилось, что тендера на поставку препаратов для льготников не будет вовсе. Взамен глава Минсоцздрава Михаил Зурабов предложил провести среди дистрибьюторов квалификационный отбор. Проект квалификационного соглашения предусматривал, что для каждого федерального округа будут выбраны один или несколько поставщиков, отвечающих конкретным критериям. При этом поставщик для определенного региона, по словам исполнительного директора центра маркетинговых исследований «Фармэксперт» Николая Демидова, должен был выбираться волевым решением чиновников, но с учетом влияния каждого из благонадежных дистрибьюторов в том или ином регионе. Так, по прогнозам аналитиков, «Протек» и «Биотэк» поделили бы между собой Центральный округ, а «РОСТА» получило бы Сибирь и Дальний Восток.
Партнер государства должен обеспечивать своевременные поставки препаратов, не допускать товарного дефицита, гарантировать потребителя от подделок и иметь безупречную репутацию. Критерии, бесспорно, хороши. Проблема лишь в том, что в России им соответствуют многие компании. Зурабов объяснил: каждый производитель или поставщик может заявить о том, что намерен поставлять свою продукцию в рамках создаваемой системы. Вместе с тем государство четко давало понять, что хочет сотрудничать только с надежными партнерами. Подтвердить надежность должны были самые главные отборочные критерии, озвученные руководителем ФСНСЗСР Рамилом Хабриевым: ассортимент около 5 тыс. торговых наименований лекарственных средств, товаропроводящая сеть в конкретном регионе и объем местных продаж не менее $10 млн. в год - ведь в первый месяц работы программы дистрибьюторы должны будут поставлять товары в кредит. Эти требования сузили круг возможных претендентов до 5-10 дистрибьюторских компаний.
По классификации центра маркетинговых исследований «Фармэксперт», российские дистрибьюторы делятся на национальных (F1), межрегиональных (F2) и региональных. Пройти квалификационный отбор могли лишь компании первой и частично второй группы. К ним относятся лидеры рынка «Протек» и «СИА Интернейшнл», а также «Шрея», «РОСТА», «Аптека-Холдинг» и «Катрен». «У этих компаний совершенно другой уровень работы. Остальные просто не могут на равных с ними конкурировать», - комментирует Николай Демидов.
Оптовики, относящиеся ко второй группе, под критерии отбора также подходят.
Но единственный из них, кто назывался в числе потенциальных поставщиков препаратов для льготников, - «Биотэк». Этот дистрибьютор относится к категории F2-A, куда входят еще пять практически равноценных компаний. Однако ни одна из них не упоминалась среди счастливчиков, облеченных доверием властей. Впрочем, о национальном дистрибьюторе «Катрене» тоже почти не упоминалось. Более того, по рынку до сих пор ходят слухи о том, что третий по величине дистрибьютор, «Шрея», участвовать в госпрограмме также не будет.
«Весь этот отбор затевался исключительно для того, чтобы выкинуть из игры мелких и средних дистрибьюторов. Властям давно не дает покоя то, что в России около 2,5 тыс. оптовиков, торгующих лекарствами. Они мечтают сократить количество дистрибьюторов до 100, а еще лучше до 10 компаний, для чего постоянно обвиняют нас то в распространении подделок, то в повышении цен на лекарства. Теперь на «середняков» нашли еще одну управу - госзакупки. Все дело в том, что даже самая мелкая компания может прекрасно обеспечивать поставки на уровне, например, своего города. Аптекам и больницам здесь нет смысла договариваться с национальными дистрибьюторами, и это раздражает крупные компании. Кроме того, «середняки» в последнее время показывали больший рост показателей, чем лидеры рынка. Крупнейшие дистрибьюторы чувствуют свою слабость, поэтому и спешат забрать под себя все госзакупки, чтобы иметь гарантированный рынок сбыта», - рассказал «Профилю» руководитель одной из небольших дистрибьюторских компаний. Но похоже, лидеры боятся не только оптовиков второго эшелона, но и друг друга, иначе не было бы разговоров о том, что в «свой круг» не войдет и кое-кто из крупных компаний.
Опередивший свое время
Между прочим, понятия «квалификационный отбор» в действующем законе о госзакупках вообще не существует. Применение этого метода к выбору посредников предусматривается в новом законопроекте о госзакупках,
Главным действующим лицом здесь является небезызвестный предприниматель Владимир Брынцалов, несколько лет назад запустивший производство человеческого инсулина. О качестве его препарата спорят много, но все разрешительные документы Минздрава у бр-инсулина имеются. Формально Брынцалов - единственный отечественный производитель такого препарата и должен иметь приоритетные права в конкурсе. Но чиновники каждый раз находят повод, чтобы даже не принимать у производителя документы. Весь госзаказ достается трем иностранным компаниям - Novo Nordisk Eli Lilly и Aventis.
Заботу о российских диабетиках европейские фармацевты не могут доверить никому. И не стесняются устранять конкурентов, как только они появляются на горизонте. Один из руководителей Минздрава в частной беседе рассказывал «Профилю», что в ход порой шли даже угрозы строптивым чиновникам и их семьям. Хотя в большинстве случаев такие вопросы решаются мирным путем к обоюдному удовольствию сторон. По экспертным оценкам, сумма отката составляет порядка 10-20% от объема заказа, получаемого производителем или дистрибьютором. Если судьба тендера зависит от нескольких чиновников, откат может возрасти до 25%. Кстати, благодарность конкурсантов не всегда выражается в условных единицах. Например, «борзых щенков» на четырех колесах с зарубежной родословной чиновники тоже уважают.
По поводу субъективности конкурсов возразить действительно нечего. Но в то, что квалификационный отбор окажется мероприятием более прозрачным, участники рынка тоже пока не верят. «Речь идет не о $120 млн. в год, как в инсулиновой истории, а о* $1,7 млрд. Если чиновники будут квалифицировать нас в тиши кабинетов, может получиться, как с закрытыми аукционами, когда и победитель заранее известен, и даже на торги проходят, как в закрытый клуб», - рассуждает Сергей Григорьев, руководитель дистрибьюторской компании «Лидофарм» из Екатеринбурга.
Возвращение статус-кво
Проект квалификационного соглашения должен был быть подписан премьер-министром Михаилом Фрадковым 11 октября. Хабриев обещал, что заявки от дистрибьюторов начнут принимать сразу же после подписания. Но этого не произошло. В пакетах документов, полученных недавно крупнейшими дистрибьюторами, говорилось, что участников программы отберут на конкурсной основе. Участвовать в тендере могут организации любой формы собственности, имеющие лицензию на право осуществления фармацевтической деятельности и отвечающие ряду требований, главные из которых - благонадежность и статус примерного налогоплательщика.
Конкурс планируется проводить по 8 лотам отдельно по каждому федеральному округу и Москве. Организовать его поручено Федеральному фонду обязательного медицинского страхования. Отбор будет осуществляться по количеству набранных баллов. Например, наличие у претендента рекомендаций полпреда президента РФ добавит ему сразу 6 баллов. Главное новшество конкурса - возможность компаний участвовать поодиночке или пулом. Более того, чиновники дали понять, что теперь ставка делается именно на принцип коллективной ответственности, который обеспечит программе особую надежность.
Как заявил Михаил Зурабов, планировавшийся эксперимент по отмене обязательной сертификации лекарственных препаратов теперь проводиться не будет. Вместо этого к маю 2005 года предполагается создать систему контроля за качеством лекарств, продаваемых в аптеках, а также установить технологический контроль за их производством. Для этих целей предполагается создать 100 государственных и лицензированных лабораторий. Усиление госконтроля связано именно с необходимостью обеспечения льготников фарм-препаратами. Импортные средства будут регистрироваться, лицензироваться и сертифицироваться.
Теоретически это должно означать, что крупнейшие участники рынка не смогут рассчитывать на единоличное освоение бюджетных средств, выделенных на лекарственное обеспечение льготников. Но «середнякам» подобраться к кормушке все равно не удастся. Это косвенно доказывает тот факт, что на совещание рабочей группы в ФСНСЗСР по разъяснению условий конкурса пригласили только крупнейших дистрибьюторов.
Заранее попавшие в категорию благонадежных дистрибьюторы сейчас волнуются в основном о том, удастся ли реализовать программу в намеченные сроки. «Хотелось бы, чтобы итоговый документ был принят поскорее. Нам нужно время, чтобы подготовиться к конкурсу и согласовать все детали с госструктурами», - говорит Дмитрий Климов, генеральный директор компании «Аптека-Холдинг». Официальные условия конкурса могут быть опубликованы уже 2 ноября. Но на сбор заявок от участников закон оставляет еще 45 дней, так что на подготовку к реализации программы у победителей останется лишь две недели.
Эксперты полагают: от квалификационного отбора чиновники отказались именно из-за недостатка времени. «В условиях сжатых сроков, которые были поставлены правительством для реализации программы, сформулировать внятные, доказательные критерии отбора практически невозможно. Тем более нет времени для их обсуждения», - отмечает Айдар Ишмухаметов, председатель совета директоров группы компаний «Ремедиум».
Все дело в цене
Но даже при проведении тендера отбор дистрибьюторов для обеспечения льготников лекарствами законным не является: по действующим нормам, к конкурсам по госзакупкам допускаются лишь производители. Дистрибьюторы же - посреднические организации, место которых определяется опять же только рассматриваемым Госдумой законопроектом. Эксперты предлагают весьма осторожное объяснение подобных действий чиновников Минсоцздрава: ни один российский производитель не может полностью предоставить весь ассортимент препаратов, необходимых для обеспечения льготников, а связываться сразу с десятками заводов - слишком сложно.
Но есть и другая причина. Дело в том, что одним из важнейших требований, которые чиновники выдвигают к потенциальным участникам программы, остается работа по устраивающим государство ценам. При этом предпочтение будет отдаваться тем, кто предложит цену ниже референтной. Сейчас, по словам Зурабова, идет работа по определению предельной отпускной цены препаратов. Аналитики уверены, что цифры в результате окажутся ниже среднерыночных. Чтобы не допустить роста цен на лекарства для льготников, со следующего года правительство планирует установить единые предельные отпускные цены на биэквивалентные препараты, поставляемые в рамках программы. Номинальные тарифы для фармкомпаний также станут едиными. Дистрибьюторы не смогут больше устанавливать наценку в процентах от стоимости лекарств - по мнению Зурабова, это убережет льготников от предложений самых дорогах препаратов.
Производители лекарств, которые захотят участвовать в программе, должны будут предложить государству цены заведомо более низкие, чем частному потребителю. Пойти на это согласятся немногие и, возможно, не самые лучшие. «Пока референтные цены еще не определены, говорить о сотрудничестве с государством рано. Надо смотреть, насколько низкими они окажутся. Нормальные производители не станут работать себе в убыток, потому что отпуск препаратов ниже себестоимости не окупят никакие объемы поставок. В 2005 году должны вступить в силу новые стандарты качества GMP. Далеко не все российские заводы смогут им соответствовать. В результате может получиться так, что за участие в госпрограмме ухватятся небольшие компании, которым на свободном рынке ловить больше будет нечего», - предполагает Александр Тюляев, начальник центра маркетинговых исследований компании «Акрихин».
Если события действительно начнут развиваться по такому сценарию, льготников могут завалить не только дешевыми и не слишком эффективными дженериками, но и подделками. В качестве страховки на этот случай Минсоцздрав и приберегает крупнейших дистрибьюторов, способных за счет собственных средств погасить расходы. Кроме того, заказывая большую партию препаратов, они могут рассчитывать на существенную скидку у производителя. «Производители пока не готовы к референтным ценам. А для крупных оптовиков не слишком важны ни стоимость лекарств ниже среднерыночной, ни номинальные тарифы. Огромные объемы под поставки, которые предоставляет им государство, вполне оправдают все возможные неудобства», - объясняет Николай Демидов.
Инна Коломенская, "Битва за больных", "Профиль", № 40
Ваш комментарий